한국기록학회 105회 월례발표회 기조발제

공공기록물법 개정 관련 이슈 점검

전혜영 (한국국가기록연구원)

1. 이슈 점검의 차원

1) 정책 도입단계에서의 평가기준

(1) 가치적 측면 : 정책목표의 가치, 중요성, 시급성 등

(2) 효과적 측면 : 정책수단의 적절성, 정책목표의 실현가능성(실효성), 파급력 등

(3) 정당성 확보의 측면 : 정책형성과정의 적절성(거버넌스), 정책목표 설정의 시의성, 실효성 및 파급력 타진의 정도와 진정성 등

2) 공공기관의‘민간시설 이용제도 도입’

(1) 가치적 측면 : 정책목표인‘공공기관의 기록관리 체계 개선, 민간부문의 기록관리 개념 확산 및 관련 산업 활성화’는 시급히 중대하게 논의해야 할 사안인가

본 발제문에서는 법률 개정안에서 민간시설 이용 제도 대상기관으로 특정하고 있는 기관 - 공공기록물법시행령 제3조 1항, 2항, 3항에 속하는 기관 및 법인과 사립대학 -을 통칭하는 용어로 사용하였음

(2) 효과적 측면 : 정책목표를 달성하기 위한 정책수단으로 제시한 법률 개정은 적절한가. 민간시설 이용제도 도입에 따른 공공기관 기록관리 체계 개선이 실질적으로 이뤄지기 위한 관련 여건 조사 및 타당성 분석, 비용추계, 관련 조치 등이 적절하고도 충분하게 제시되고 있는가. 정책도입이 공공기록관리 전반에 미칠 파급효과에 대한 평가와 그에 따른 준비가 이뤄지고 있는가

(3) 정당성 확보 측면 : 정책형성과정에서 다양한 이해관계자들의 입장과 견해가 충분히 반영되었는가. 가치적 측면과 효과적 측면의 평가결과에 따라 국가기록원(정책입안자)의 정책의도에 대한 평가가 달라질 수 있음

3) 현재의 논의 지형

(1) 국가기록원

• 가치적 측면의 정당성과 시급성을 강조

• 효과적 측면의 실효성과 파급효과에 대한 문제제기에 대해 유보적인 태도 견지

• 정당성 확보를 위한 방어적인 태도 견지 : 규제개혁이라는 외부적 추동요인을 적극적으로 정책에 반영하여 공공기관 기록관리 체계 개선의 지렛대로 활용한다는 논리(지렛대론 - 내부적 수단을 통한 공공기관 기록관리 활성화에 대한 부정적 전망을 전제함). 관련 법령 및 ICT 환경 변화에 따라 공공기관 기록관리가 처한 현실적 딜레마에 대한 대응적 차원(잠재적 법죄자론)

(2) 학계 및 기록공동체 (공공기관 전문요원 및 기록관리 현업 종사자)

• 가치적 측면에 대한 공감

• 효과적 측면의 실효성과 파급효과에 대한 문제제기

• 정당성 확보를 위한 조치들(관련 조사연구, 타당성 분석, 다양한 의견수렴 등)이 전제되지 않음으로써 정책의도에 대한 불신을 초래하고 있음 지적

• 한국기록학회, 한국기록관리학회 반대의견 제출

(3) 산업계

• 가치적 측면에 대한 공감

• 효율성 및 경제성 차원의 효과, ICT 기술력 및 세계동향 등을 근거로 정책도입의 정당성을 옹호함

2. 쟁점 및 이슈

1) 정책 수립의 전제

(1) 공공기관 기록관리 체계 확립을 위해 국가기록원은 어떤 노력을 기울였는가

• 민간시설 이용제도 도입을 정책적 우선순위로 여기는 관점에 대한 문제제기

• 공공기관 기록관리의 현실은 법제정 이후 15년간 기울인 노력의 (실패한) 결과라기보다는 그동안 아무 노력도 기울이지 않았음에 대한 반증

• 기록관 설치, 전문요원 배치, 기록관리에 대한 인식개선을 위한 조치(기관평가시 기록관리 요소 포함 등), 예산배정 등 공공기관 기록관리 체계 확립을 위한 다른 정책적 수단들을 얼마나 강구하였는지 평가 필요

(2) 공공기관 기록관리 체계 확립을 위한 국가기록원의 전략은 무엇인가

• 정책목표인 공공기관의 기록관리 체계 확립을 달성하기 위한 국가기록원의 전체적인 실행전략을 제시하고, 그 중 하나의 정책수단으로 민간시설 이용제도 도입을 논의하는 것이 올바른 수순임

• 민간시설을 이용하지 않는 공공기관의 경우 정책도입 전후로 기록관리 상황이 달라질 계기가 없고, 이를 견인할 전략도 없음을 간접 시사하는 것임 → 정책목표 달성을 위한 지렛대로써의 역할마저 수행할 수 있을지에 대한 의문 or 행정적 수단을 통해 결과적으로 민간시설 이용을 강제할 것이라는 의심 초래

• 국가기록원은 현재 능동적이고 전면적인 실행전략 차원이 아닌 외부적 추동요인(규제개혁 과제)에 대응하는 차원으로 법률개정을 추진하고 있음 (9/2 공청회)

(3) 공공기관을 둘러싼 법률 및 ICT 환경에 어떻게 대응할 것인가

• <클라우드컴퓨팅 발전 및 이용자 보호에 관한 법률 (2015 제정)>, <전자문서 및 전자거래 기본법 (2014 개정)> 등 인접 법률이 제개정됨에 따라 일부 공공기관은 이미 외부시설에 기록물을 보관하는 사례가 있음

• 공공기관의 경우 기록관리에 대한 인식의 부족과 기록관리 체계 미확립 등으로 인해 정보 및 데이터 관리 영역으로 기록관리가 흡수되는 경향이 있음

• 급변하는 환경으로 인해 공공기관 기록관리 체계를 확립할 수 있는 계기 마련이 무엇보다 시급한 상황이라는 국가기록원의 인식

• 국가기록관리 차원의 전략 마련 필요 (국가기록원, 학계의 과제)

2) 정책 수립

(1) 정책 추진 과정에 대한 우려

- 경제단체 및 민간사업자 중심의 제도개선 건의 수용

• 1차 건의 수용 : 종이문서 전자화후 폐기 허용 (‘15.3 공공기록물법시행령 개정)

• 2차 건의, 대체수용 : 공인전자문서센터 이용 허용 → 기타공공기관의 민간기록물관리시설 이용제도 도입 (‘15.9 공공기록물법 개정 추진)

• 의료시장, 보험시장, 은행시장에서의 전자문서 활용을 위한 법제도 해소노력에 이은 공공영역으로의 확대추세 (공공영역에의 진입제한이 공전소 제도의 신뢰성을 의심받게 하는 상황으로 인식)

- 국가기록원 입장의 변화

• 상기 경제단체의 1차 건의에 대한 국가기록원의 입장은 불가였음 (‘14.4)

• 정책담당자의 개인적 소신, 외부적 압박 등에 따른 입장의 변화 가능성

- 기록관리계 이해당사자들의 의견수렴 부족

• 급조된 공개설명회와 공청회 및 의견조회

• 해당 공공기관 및 기록연구사, 학계 및 제단체, 컨설팅 및 시스템 벤더사들의 의견청취 및 정책적 반영 미흡

- 국무조정실, 행정자치부의 기관논리 우선

• 규제개혁 국정과제의 성과 보여주기 일환으로 push (법률 개정 일정을 못 박고 추진하는 행정적 편의주의)

⇒ 경제적 논리의 우선, 민영화의 수순 등 오해와 우려 확산

⇒ 공공성이 담보되는 민관협력적 기록관리 체계 마련 논의의 걸림돌 (규제개혁의 대상인가에 대한 의문 vs. 기록관리계의 폐쇄성)

(2) 실효성 판단을 위한 선행조치의 미흡

- 민간시설 이용제도 대상기관 대한 조사 ․ 연구

• 대상기관의 성격 규정 (8/12 공개설명회, “공공분야 업무를 수행하지만 수익창출을 최대목표로 하는 조직 (국가기록원)”)

• 기록의 유형 및 특성, 기록관리에 대한 인식 정도, 예산 규모, 기관의 성격 등에 따라 민간시설 이용제도의 실효성이 다를 수 있음

- 민간시설 이용제도 도입에 따른 경제성 검토

• 민간위탁의 최우선 선정기준인 효율성 및 수익성 제고를 확인하기 위해서는 중장기적인 소요비용이 제시되어야 함

• 시장규모의 경제성을 파악해야만 관련산업 활성화라는 정책목표의 실효성을 판단할 수 있음

- 이전 정책에 대한 정확한 평가

• 표준RMS 개발 및 보급 사업, 공인전자문서센터의 시장에서의 영향력 등에 대한 면밀한 검토를 통해 정책의 내용과 추진과정 상의 문제점 및 시사점을 충분히 인식해야 함

• 특히, 공인전자문서센터가 시장에서 성공하지 못한 이유를 면밀히 검토해야만 민간시설 이용제도에 따른 위험성 및 타당성을 제대로 논의할 수 있음

(3) 실효성에 대한 우려

- 기관의 기록관리에 대한 인식 전환 및 예산확보 방안 필요

• 민간시설을 이용하기 위해서는 기록관 설치, 전문요원 배치가 전제되어야 하며 기록관리시스템이 갖춰져야 함

• 예산확보 방안이 제시되지 않는 한 민간시설을 이용하려고 전제조치들을 수행하지는 않을 것임 (국가기록원의 컨설팅 및 교육만으로는 부족함)

• 이미 예산확보가 가능한 기관에게는 되려 잘못된 시그널로 작용할 가능성 있음 (기록관리 업무를 보관업무로 협소하게 생각할 우려)

- 공공기관 전문요원의 위상 및 역량 강화 필요

• 민간시설 선택, 지도․감독, 관리를 위해서는 전문요원의 신분적 안정성이 보장되고, 관련 역량을 강화할 수 있는 방안이 강구되어야 함

(4) 법령개정 방식의 적절성

- 산업계의 규제개혁 제안 주요골자는 공공기록물법에서 기록물 이관을 기록물관리기관으로 한정하고 있다는 것임

- 민간시설에 전자(화)기록의 보관을 위해 기록물을 이송하는 것을 ‘이관’으로 볼 수 있는지에 대한 의문

• 국가기록원, 산업계 모두 이관이 아닌 것으로 해석함 (기관이 운영 및 통제권을 유지하기 때문)

• 이관이 아니라면 현 공공기록물법시행령 제30조(보존장소)에 대한 개정을 통해 민간시설을 이용할 수 있을 것임 (미국, 영국, 호주의 경우에도 보존장소 관련 조항을 통해 민간시설의 이용 가능성을 열어두고 있음)

• 보존장소가 아닌 보존업무를 위탁하는 것으로 개정안이 성립됨으로써 민영화 및 기록주권 포기라는 오해(혹은 판단)을 불러옴 : 보존업무 범위의 모호성

- 국가기록원의 미약한 위상으로 인해 법률을 통한 강제라는 한국 기록관리의 제도적 현실을 반영하고 있음

3) 법령개정안 차원

(1) 지정고시 방식의 한계

- 공공기관에 대한 국가기록원 통제능력의 한계가 명확한 상황에서 위탁기관 선정을 지정고시로 할 경우 민간시설에 대한 통제권한은 확대되는 반면 실제적인 통제력은 담보하기 어려울 것으로 예상

- 지정고시로 선정될 기관들을 통제함으로써 기록원(정책담당자)과 기관간의 담합가능성(지정고시제도의 일반적인 폐해)과 그로 인한 기술적 산업적 정체가 초래되어 본래 정책 목표인 기록관리 효율성 제고와 산업계 활성화를 달성하기 어려움

- 기록관리 필드에서 오랫동안 활동해온 컨설팅, 시스템, 연구조직들의 참여 가능성 확대 검토 (민간시설 인가기준 및 방식에 대한 논의 필요)

(2) 위탁대상 기록물

- [위탁 제외 기록 vs 대상기록] 이원적인 관리체계의 모호성

• 종이기록과 전자(화)기록의 관계 (동일한 업무로부터 생산된 기록의 이원적 관리에 따른 혼란)

(3) 위탁대상 업무의 정의

- 보존업무, 장기보존업무의 구분

- (장기)보존업무의 범위 및 세부업무 정의 필요

• 공공기관의 권한과 책무성 범위 확정

• 민간시설의 인력 및 시설요건 등 연동

- 보존업무 선행-후행 업무와의 연관성 정의 필요

• 기록관리 요건 충족

- 보안 관련 조항 특정

• 외부의 부당한 압력에 따른 기록정보의 공개 가능성 제한

3. 해외 사례의 시사점

	미국	영국	호주	한국
법적 근거	연방규정집 (기록저장시설로의 기록물이관, 시설표준 조항)	공공기록물법 (보존장소 조항)	기록물법 (기록원에 의해서가 아닌 기록원자료의 보관)	기록물법 (민간기록물관리시설 정의, 대상업무 및 대상기관 등)
시설 인가 방식	시설기준에 따른 심사승인 (국가기록관리청장)	시설기준에 따른 심사승인 (법무부장관)	시설기준에 따른 심사승인 (재무부)	국가기록원 지정․고시
대상 기관	기관이 요청하면 청장이 판단	기관이 요청하면 법무부장관이 판단	기관이 요청하면 청장이 판단	공공기관 (법률 명시)
관련 업무	기록 저장	기록 저장(보관)	기록 저장(보관)	보존 업무

1) 민간시설 이용제도 관련

- 한국은 민간시설 이용의 대상기관을 공공기관으로 특정하는 반면, 외국의 경우엔 특정 기관보다는 기록이용의 편리성, 기록보존의 기간 및 안전성 등을 기준으로 중앙기록물관리기관의 장이 판단하여 허가하는 방식임

- 직접적인 법적 근거 외에 관련 정책 및 지침 등을 통해 기록물 이관 및 관리상의 철저함을 기함 (위험관리 체크리스트, 아웃소싱 관련 기록관리적 이슈 등)

• 한국에서는 시행령을 통해 관련 사항을 통제할 계획임에도 국가기록원과 산업계는 법개정 논의와 시행령 논의를 구별하여 진행해야 한다는 의견임 (학계는 시행령에 담길 내용까지를 종합검토하여 법개정의 타당성 등을 논의해야 한다는 의견)

- 공공기록관리의 변화된 환경에 발맞춘 관련 정책의 추진 (클라우드 환경에 대한 능동적인 대처 포함)

• 반면, 현 법개정은 정부차원의 클라우드 논의에 추수적으로 대응하고 있음

- 공공기관 업무의 아웃소싱이 일반화된 환경에서 기록관리업무의 아웃소싱도 일반적인 규정을 따름. 공공기관 업무 아웃소싱 일반규정에 기록관리적 이슈 (기록물 이송, 법적 권한 등)를 제시하고 있음

2) 자세한 내용 : 별첨 (월간브리프 ‘기록하자’2015년 8월 특별호 1호)

4. 공공기록물법 개정 논의 이후의 과제

1) 기록관리 실무의 발전적 생태계 조성을 위한 민관협력체계 마련

(1) 관련 민간산업의 활성화와 협력체계 방안

- 호주 CAARA(Council of Australasian Archives and Records Authorities)은 정부 기관간, 정부-민간간 업무이관에 따른 기록관리적 이슈를 종합적으로 관리함

- MoReq2-Spec에서는 아웃소싱과 제3자에 의한 기록관리의 준수사항을 명시하고 있음 (11.6 Outsourcing and Third Part Management of Data)

(2) 민간영역 기록관리와의 협력체계 마련

-  영국은 Archive Service Acceditation을 통해 승인받은 기관(민간 포함)에서 역사적 가치가 있는 기록물을 직접 관리, 서비스할 수 있도록 함. TNA 소장기록도 이관 가능함 (컬렉션의 완결성, 이용편의성을 고려하여 판단)

- 미국은 협력아카이브프로그램(NARA Affiliated Programs)을 통해 역사적 가치가 있는 영구기록물을 소장한 기관에서 직접 서비스를 제공하도록 함

2) 공공기관 기록관리 체계 확립 방안 모색

- 공공기관의 성격과 기록관리적 특성에 대한 조사 연구를 통해 실효적인 기록관리 체계를 확립할 수 있도록 학계, 기록공동체 모두의 노력 필요