[아키비스트의 눈] 행정정보 데이터세트, 기록물로 '잘' 관리할 수 있을까

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'아키비스트의 눈(칼럼 2017-10)은 '정상명' 선생님께서 보내주신 [행정정보 데이터세트, 기록물로 '잘' 관리할 수 있을까]입니다. 행정정보 데이터세트 기록관리 이제 눈앞에 다가온 현실입니다. 많은 토론이 필요하겠습니다.

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아키비스트의 눈(칼럼 2017-10)

행정정보 데이터세트, 기록물로 ‘잘’ 관리할 수 있을까.

경기도안양과천교육지원청 경영지원과 정상명

 

□ 들어가며

최근 행정자치부에서는 새로운 법률을 제정하기 위한 입법예고를 한 바 있다. 법률명이 「데이터기반행정 활성화에 관한 법률」(이하 ‘데이터기반행정법’)인데, 제목만 보면 기록관리 업무와의 연관성을 얼른 찾아보기 어렵다. 이미 데이터라는 용어가 들어간 다른 법률인 「공공데이터의 제공 및 이용 활성화에 관한 법률」(이하 ‘공공데이터법’)도 있어서 연관성은커녕 신선함마저 덜 느껴질 수도 있을지 모른다.

그러나 지난 6월 19일자로 입법예고까지 마감된 상황에서의 위 법률 내용을 조금 더 들여다보면, 어딘가 모르게 기록관리 업무의 경계와도 걸쳐있는 느낌을 받게 될 지도 모르겠다. 법률의 적용 범위 상 특히 행정·공공기관에서 근무하는 입장에서는 더욱 그럴 가능성이 농후하다.

 

□ 「데이터기반행정 활성화에 관한 법률」이란?

그렇다면 데이터기반행정법은 어떠한 법률일까? 행정자치부 공고 제2017-155호를 잠깐 빌려서 살펴보자. 바로 데이터기반행정법의 입법예고문인데, 여기에는 제정이유와 조항에 따른 주요내용이 담겨 있다.

먼저 제정이유를 살펴보면 법률명 그대로 데이터를 기반으로 행정업무를 잘 수행하도록 하자는 것이다. 즉 행정·공공기관이 보유하고 있는 데이터를 분석·활용하여 행정의 책임성, 신뢰성을 높이고 각종 사회 현안에 대해 최적화된 대책 마련 및 미래 사회변화에 대한 대응과 맞춤형 행정서비스 제공 등에 기여하자는 것이 이 법의 취지이다.

주요내용을 살펴보면 크게 4개의 범주로 구분하고 있다. 조항별로 살펴보면 제1조부터 제4조까지는 데이터기반행정 활성화의 목적과 적용범위를 규정하고 있으며, 제6조부터 제8조까지는 데이터기반행정의 추진 체계에 대해 설명하고 있다. 여기에서는 국무총리 소속으로 데이터기반행정활성화위원회 설치를 의무화 한 것이 눈에 띈다.

다음으로 추진 절차를 규정하고 있는 제9조부터 제11조까지의 조항이다. 공공기관은 위원회가 지정하는 과제를 추진하고, 과제 수행을 위하 타 기관의 데이터를 요청할 수 있으며, 필요한 경우 민간데이터도 요청할 수 있고 이 경우 대가 등은 협약으로 결정할 수 있도록 규정하고 있다.

마지막으로 제12조부터 제22조까지의 조항으로 데이터기반행정에 대한 기반 구축을 다루고 있으며, 이 법률의 핵심이라고 해도 무방하다.

조항을 보면 데이터에 대한 메타데이터, 데이터관계도, 중앙메타데이터관리시스템, 데이터맵, 정부통합데이터관리플랫폼, 데이터기반행정업무 총괄 책임관, 데이터분석센터 및 정부통합데이터분석센터 등 데이터와 관련된 온갖 용어들이 등장하고 있는데 자세한 것은 후술하도록 하겠다.

이처럼 데이터기반행정법은 행정·공공기관에서 보유·관리하는 데이터 관리 전반을 규정하고 있는 법률이라는 것을 확인할 수 있다. 그러나 데이터에 대한 내용도 모자라 메타데이터까지 언급하고 있는 것을 보면 확실히 기록관리 업무 영역과도 미묘하게 겹치는 부분이 있다고 생각해 볼 수 있지 않을까.

 

□ 지난 10년. 기록관리 업무 밖에 있던 데이터세트.

공교롭게도 최근 들어 국가기록원은 행정정보 데이터세트를 전자기록물로 관리하겠다며 체계 마련을 위한 타 기관 방문 및 자료제공 협조를 요청하고 있는 한편 ‘행정정보 데이터세트 기록관리 지침’에 대한 표준을 신설을 위한 작업반을 구성·운영을 추진 중이며, 나아가 ‘차세대 전자기록관리 모델 재설계’ 라는 연구용역까지 발주하였다.

이는 「공공기록물 관리에 관한 법률 시행령」 (이하 ‘공공기록물법’)제2조 제7항에 근거하고 있는데, 전자기록생산시스템에 행정정보시스템을 포함하고 있는 이 조항은 2007년 공공기록물법이 전부 개정되었을 당시부터 존재하던 조항이었다.

그런데 어찌된 일인지 강산이 한번 변하고도 남을 기간인 지난 10여 년간 각종 행정정보시스템에서 생산되고 있는 데이터세트를 전자기록물로 실질적으로 관리하기 위한 움직임은 거의 찾아볼 수 없었다. 데이터세트는 방치되다시피 했고 시행령의 조항은 선언에 그치는 사실상 사문화 된 조항이 아닌가 싶을 정도였다.

그 사이에 행정정보 데이터세트를 생산하는 행정정보시스템은 기하급수적으로 늘어나 2017년 현재 국가기록원이 파악하고 있는 것만 대략 22,000여 개에 달한다고 하니, 이 숫자가 너무 비현실적이어서 정말 데이터세트를 전자기록물로 관리할 수 있을까 하는 의구심이 들 정도다.

일반적으로 전자기록물이라고 한다면 전자문서시스템 또는 온-나라시스템 등의 업무관리시스템을 통해 생산·등록되는 한글(HWP) 기반의 전자문서라고 해도 과언이 아니다. 과거 종이문서 작성과 거의 동일한 절차로 생산·등록되는 업무관리시스템과 이를 보존하는 표준기록관리시스템이라는 양대 시스템으로 구축된 전자기록물의 관리는 현행 공공기록물법령과도 대체적으로 큰 문제없이 잘 맞아 떨어지는 편이다.

그러나 행정정보 데이터세트는 이러한 전자문서로 대변되는 기존의 전자기록물과는 그 유형이 전혀 다르다. 게다가 행정정보시스템 자체가 각 기관에서 제각각의 업무목적에 따라 독자적으로 구축·운영되고 있기 때문에 생산되는 데이터세트의 성격도, 유형도 천차만별이다. 그렇다고 이 데이터세트를 업무관리시스템에 맞춰진 표준기록관리시스템으로 이관을 받아 관리할 수 있는 상황도 아니다. 따라서 현행 공공기록물법 등에 명시된 규정과 절차 그리고 시스템으로는 사실상 관리하기가 거의 불가능에 가까운 상태이다.

물론 학술논문 등을 통해 행정정보 데이터세트를 전자기록물로 관리해야 한다는 제안이 간간히 있긴 했지만, 실제로 이를 실무에 적용하려는 노력은 극히 드물었다. 그렇다고 현장에서 행정정보 데이터세트를 전자기록물로 관리해야 한다는 의견이 주류를 이루는 것도 아니다.

그런데 최근 데이터기반행정법의 입법이 추진되는 시점을 전후로 갑자기 국가기록원에서도 행정정보 데이터세트를 구체적으로 관리하고자 하는 움직임을 보여주기 시작했다. 표준안 제정, 각 기관 현장 방문, 거기에 연구용역까지 동시다발적으로 추진하면서 관리 방안을 마련하는데 신경을 쓰고 있는 듯 보인다.

재미있는 사실은 데이터기반행정법의 입법을 주도하는 부서가 국가기록원과 같은 행정자치부 부서인 공공정보정책과라는 점이다. 같은 시기에 행정자치부 내에서 공공정보정책과는 행정·공공기관의 데이터를 총괄 규정하는 데이터기반행정법 입법 추진, 그리고 국가기록원은 공공기록물법 시행령에 따른 행정정보 데이터세트 관리 추진.

우연이라고 보기에는 뭔가 흥미롭지 않은가?

 

□ 데이터·데이터세트 쟁탈전.

이유야 어찌되었든 국가기록원이 10년 만에 행정정보 데이터세트를 관리하겠다고 직접적으로 나서는 모습은 현행 공공기록물법령에 따른 당연한 조치로 환영할 만하다.

그러나 이러한 국가기록원의 움직임과는 별개로 ‘데이터’를 둘러싼 법률의 흐름이 심상치 않다는 것이 문제다.

2007년 당시 공공기록물법이 전부 개정되었을 때만 하더라도 찾아볼 수 없었던 데이터와 관련된 법률들이 속속 등장하기 시작하고 있다. 2013년 공공데이터법이 제정되는가 하면, 올해는 데이터기반행정법의 정부입법까지 추진되고 있는 것이다.

공공데이터법과 데이터기반행정법에서는 데이터를 법률 조항으로 정의하고 있다. 이 중 공공데이터법에서는 법률 제2조 제2호 다목에 공공데이터 중 하나로 “「공공기록물 관리에 관한 법률」 제20조제1항에 따른 전자기록물 중 대통령령으로 정하는 전자기록물”을 규정하고 있다.

즉, 공공기록물법 시행령에 따라 전자기록물로 규정되고 있는 행정정보 데이터세트는 동시에 공공데이터이기도 하다는 뜻이다. 그리고 이 규정에 의하면 공공데이터는 전자기록물보다 상위개념이 되어버린다.

여기에 데이터기반행정법은 한걸음 더 들어가 데이터와 메타데이터의 정의를 법률 조항에 직접 명시하고 데이터를 제대로 활용하기 위한 기반을 구축하도록 규정하고 있으며, 이를 수행하기 위한 구체적인 조항들을 두고 있다. 이 조항들을 좀 더 들여다보면 다음과 같다.

먼저 중앙메타데이터관리시스템의 구축·운영을 규정하고 있다. 이 시스템은 각 공공기관의 메타데이터 및 데이터관계도를 통합·연계하여 시각화 방법으로 제공하는 시스템이다.

두 번째는 데이터기반행정을 위한 데이터 표준화 추진이다. 메타데이터 관리, 메타데이터 관리체계간 연계사항, 데이터 처리절차, 비용, 분석 등 데이터과 관련된 각종 운영사항에 대한 표준화를 추진하도록 의무를 부여하고 있다.

세 번째는 정부통합데이터관리플랫폼의 구축 및 운영이다. 이 플랫폼을 통해 각 공공기관에서 운영하는 데이터활용공통기반시스템. 데이터분석기반시스템 등 데이터 관리·활용을 위한 기반시스템 간의 연계·통합 등을 포함한 고도화 조치를 강구하도록 하고 있다.

네 번째는 각 공공기관에서는 데이터기반행정책임관을 의무적으로 임명하고, 관련 조직과 인력을 운영할 수 있도록 하고 있다.

다섯 번째는 각 공공기관에는 데이터분석센터를, 행정자치부에서는 정부통합데이터분석센터를 설치·운영할 수 있도록 법률로 지원하고 있다.

이처럼 데이터기반행정법은 행정·공공기관에서 생산·보유하고 있는 각종 데이터를 총괄하여 관리할 수 있는 시스템과 플랫폼 및 조직과 인력 운영 등, 사실상 데이터 생산·관리·활용까지 데이터 전반을 아우르는 데이터 관련 법률의 ‘끝판왕’인 셈이다.

따라서 데이터기반행정법의 제정이 확정되면, 공공데이터법과 함께 행정·공공기관의 데이터는 이 두 법률의 관리를 받게 될 것이다.

이렇게 되면 공공기록물법 시행령의 행정정보 데이터세트는 입지가 매우 좁아지게 될 것은 불을 보듯 뻔한 일이다. 그나마 각 행정정보시스템에서 생산·관리·활용되는 데이터를 분류하여 중요도가 높은 데이터를 장기보존 대상으로 선별하여 보존에 집중하는 정도가 데이터를 공공기록물로 관리할 수 있는 유일한 근거가 될 것이다.

그러나 앞서 언급한 바와 같이 위 법률에 따라 데이터와 메타데이터에 대한 각종 관리시스템, 플랫폼, 조직 및 인력 등이 구성·운영되는 이후에도 과연 장기보존을 위한 ‘데이터 보존’ 영역이 공공기록물법의 범주에 남게 될 수 있을까. 오히려 데이터기반행정법에 보존 규정을 추가하는 것이 훨씬 빠를 것이다.

결과적으로 공공데이터법 및 데이터기반행정법에 따른 데이터 관리 환경이 고착화될수록, ‘보존’만 기록관리 업무 영역으로 남겨두는 것이 불가능해지는 상황에 직면할 가능성은 그만큼 더 높아지게 될 것이다.

 

 

□ 나가며

행정정보시스템의 데이터세트를 공공기록물로써 관리할 수 있는 기회는 이미 10년 전 공공기록물법 전부개정을 통해 기록관리 업무 영역에 먼저 주어진 바 있다.

그러나 안타깝게도 이 긴 시간 동안 소수의 학술논문 발표 또는 국가기록원의 단발성 연구용역 추진 외에는 이렇다 할 실질적인 성과가 없었다. 동시에 행정정보 데이터세트는 공공기록물 관리의 중심으로 진입하지 못하고 외곽에 오랜 시간 눌러앉고 말았다.

그러는 사이에 행정정보시스템은 폭증하고, 데이터와 관련된 더욱 구체적인 법률이 제정되기 시작했다. 전자기록물을 공공데이터의 하나로 규정하는가 하면, 데이터 및 메타데이터와 그에 대한 관리 전반을 상세히 규율하는 법률까지 등장하기에 이르렀다. 불과 2년 만에 벌어지고 있는 일들이다.

이러한 추세가 지속될 경우 각종 데이터를 과연 공공기록물로 간주하고 보존을 해야 할 대상인지에 대한 논란이 벌어질지도 모른다. 그나마 이렇게 공개적으로 논란이 되는 경우면 다행이다. 오히려 공공기록물법 시행령에서 행정정보 데이터세트가 조용히 삭제 될 가능성도 전혀 배제할 수 없다.

지금도 22,000여개에 달하는 행정정보시스템에서 행정정보 데이터세트가 쉼 없이 생산되고 있고, 이미 엄청난 양이 누적되어 있을 것이다. 데이터기반행정법 제정이 확정되면 각 기관에서는 이 데이터를 관련 법률에 따른 새로운 시스템으로 관리하게 될 것이고 또 이를 전문적으로 담당하는 조직과 인력이 구성·운영될 것이다.

그렇다면 이와 같은 상황을 현행 공공기록물법, 그리고 현행 기록관 체제로 감당할 수 있을까.

제대로 된 조직을 구성할 수도 없는 후진적인 기록관 규정과 그로 인해 업무담당자가 곧 기록관이라는 도식이 도출되는 허울뿐인 기록관 구조, 기관의 규모와는 무관하게 고작 1인만 배치되면 그만이고 각종 업무를 떠맡는 것은 일상다반사에, 그마저 임기제·무기계약직·한시직 등의 비정규직 채용 행태도 모자라 외주 위탁까지 등장하고 있는 상황 등을 보면 외형적 지표와는 달리 기록관리 현장의 대다수는 사상누각이나 다름이 없다.

또 하나 큰 문제는 지난 10년 이상 업무관리시스템과 표준기록관리시스템으로 유지되어 왔던 현행 전자기록물의 관리 방식이 더 이상 그대로 통용되지 않게 될 것이라는 점이다. 그와 동시에 데이터세트를 관리하기 위한 지식, 정보, 경험 등 무엇 하나 부족하지 않는 점이 없다는 것도 엄연한 현실이다.

이렇게 현장에 산적한 문제점에도 불구하고 과연 표준안 제정이나 연구용역 수준으로 데이터세트라는 전혀 새로운 유형의 전자기록물 관리를 ‘잘’수행할 수 있을까.

이 질문에 대한 답은 뻔하다. 큰 틀에서 보면 현장에서 지속적으로 요구했던 사항과도 별반 다르지 않다. 행정정보 데이터세트를 지금이라도 공공기록물로 제대로 관리하고자 한다면, 이를 실질적으로 규율할 수 있도록 공공기록물법의 전부개정이 조속히 추진되어야 할 것이다. 그리고 데이터 관리 업무의 법적·제도적 영역을 구별하기 위한 기관 간 실무 협의도 병행되어야 한다.

한편 행정정보시스템과 데이터세트에 대한 분류·선별 등 구체적인 관리 방안의 수립은 물론 데이터세트를 보존할 수 있는 데이터세트 보존시스템의 개발을 서둘러야 할 것이다. 아울러 현행 기록관 체제를 극복하고 데이터까지 아우르는 전자기록물 관리 업무를 수행할 수 있도록 조직을 구축하고 인력을 충원하는 것은 필수적이다.

현 시점의 기록관 현장에서 데이터세트를 전자기록물로 제대로 관리할 수 있을지에 대해서는 여전히 의심을 떨쳐 버리기 어렵다. 그러나 데이터세트의 관리에 대한 부담을 토로하기엔 데이터를 둘러싼 관련 법적·제도적 환경이 급속하게 바뀌고 있다는 것은 분명한 사실이다. 대응이 늦어지면 공공기록물로서 전자기록물은 업무관리시스템과 표준기록관리시스템의 전자문서만 남게 될 수도 있다.

데이터세트는 기록관 수준에서 감당할 수 있는 사항이 아니다. 그렇다면 결국은 국가기록원이다. 국가기록원이 방안을 마련한다면 최대한 신속하게 그러면서도 구체적으로 내놔야 할 것이다. 관련 정보가 있다면 현장과 광범위하게 공유도 했으면 한다. 한편으로는 행정정보시스템의 양을 볼 때 사실 국가기록원만으로도 버거워 보인다. 기관 자체 역량만으로 어렵다면 학계와 현장의 의견과 방안도 최대한 수렴해야 한다.

함께 공유하고 함께 대응을 해야 한다. 그렇지 않다면 생각했던 것보다 빠르게 데이터세트가 공공기록물로 관리될 일말의 가능성마저도 사라질 수 있다는 점을 분명히 인식해야 할 것이다.