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'아키비스트의 눈(칼럼 2021-01)은 아폴로11호님께서 보내주신 [대통령'기록관리', '대통령'기록관리]입니다.

 

 

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* 본 칼럼은 한국기록전문가협회의 공식의견과 무관함을 사전에 알려드립니다.

 

 

대통령'기록관리', '대통령'기록관리

 

아키비스트의 눈(칼럼 2021-01)

 

대통령'기록관리', '대통령'기록관리

2021.8.4.

아폴로11호

 

 2020년 11월 16일 하버드 대학 역사학과 교수인 질 레포어(Jill lepore)는 New Yorker에 "Will Trump Burn the Evidence?"라는 글을 기고했다. 이 글은 회의가 끝나면 관련된 서류를 찢고, 함께 일하는 직원들에게 법의 테두리에서 벗어난 비밀유지 각서(Non-Disclosure Agreement, NDA)에 사인하도록 압박하는 트럼프 대통령이 재임하는 동안 백악관 등 대통령기록물생산기관의 대통령기록물관리가 심각한 위험에 빠졌을 것이라고 추측한다. 또한 트럼프 대통령은 자신이 생산한 대통령기록의 관리를 소홀히 할 뿐만 아니라, 매우 긴 세월에 걸쳐 자리 잡아온 미국의 대통령기록관리 제도 자체를 무력화 시켜 자신의 행위에 대한 증거를 사라지게 할 것이라고 경고한다.

 저자는 이러한 주장을 뒷받침하기 위해, 긴 세월 동안 변화 발전한 미국 대통령기록관리의 역사를 서술한다. 이러한 설명을 통해 현재 미국의 대통령기록관리제도가 어떤 과정을 거쳐 정착되었는지 이해할 수 있다. 그러나 그 시선은 기록관리제도 발전에만 머무르지는 않는다. 시선은 대통령'기록관리'가 아닌 '대통령'기록관리에 있다. 즉, 기록관리를 중심에 두는 것이 아니라, 미국의 민주적 정치질서를 유지하는 수단이자, 민주적 정치질서의 증거인 '대통령'기록관리에 주목하는 것이다.

 이러한 시각은 한국 대통령기록관리에도 시사하는 바가 적지 않다. 한국의 많은 기록전문가들은 대통령기록관리가 정치적 외압으로 인해 제대로 발전하지 못하고 있다고 비판한다. 그렇다면 대통령기록관리에 '정치'를 제거하고 '기록관리'만 남기는 것이 대통령기록관리의 독립성과 전문성을 향상시키는 길일까. 대통령기록관의 조직분리, 4번째 대통령기록물 이관 등 다양한 현안과 함께 근본적인 고민이 필요한 시점이다.

 

1) 대통령기록관리는 '아카이브'만의 것이 아니다.

  • 대통령기록관리를 '잘' 한다는 것은 어떤 의미인가. 생산된 기록을 기록관리기관으로 잘 이관하고, 중요 기록은 영구히 보존하며, 기록의 최종 소유권을 갖고 있는 국민들에게 적절히 서비스한다면 아카이브의 기능이 잘 수행되고 있다고 평가할 수 있을 것이다. 그런데 대부분의 공공기록관리에서, 특히 대통령기록관리에서 이러한 아카이브 프로세스는 아카이브만의 '노력'으로 이루어지기 쉽지 않다. 첫 번째 단계, '기록을 잘 생산하고, 기록관리기관으로 잘 이관'하는 것부터 쉽지 않다. 미국의 사례도 이것이 그저 NARA와 기록관리전문가의 노력만으로 이루어진 것은 아니라는 것을 보여준다.
  • 저자는 기록물을 둘러싼 정치적 논쟁의 대표적인 사례로 레이건(Ronald Reagan, 미국 제40대 대통령, 1981~1989) 기록물을 둘러싼 부시(George W. Bush Jr., 미국 제43대 대통령, 2001~2009) 대통령과 오바마 대통령(Barack Hussein Obama, 미국 제44대 대통령, 2009~2017)의 기록물 공개에 관한 행정명령 사례를 자세히 소개한다. 2001년 레이건 기록에 대한 특권(기록의 비공개 시점 등이 포함된)이 사라지기 전, 부시 대통령은 대통령기록물법에 대한 행정명령 13,233에 서명해 레이건 기록에 대한 권한을 확장했다. 이에 대해 많은 역사학자, 법학자, 기록관리전문가들은 항의했지만 대통령의 행정특권을 막을 수는 없었다. 이러한 논란은 결국 오바마 대통령 취임 이틀째에 13,233호 행정명령을 취소하는 행정명령 13,489에 서명하여 마무리되었다. (기사에는 언급되어 있지 않지만 부시 대통령의 12,233 행정명령 발효 당시 미의회는 이를 무력화시키기 위해 대통령기록물법 개정안(H.R.35 - Presidential Records Act Amendments of 2009)을 상정하기도 했다.)
  • 정치환경 변화에 따른 대통령기록물관리 상의 변화를 대통령기록물의 독립성과 전문성을 침해한 것으로 이해해야 할까. 물론 닉슨 대통령 기록에 대한 접근을 막은 레이건, 레이건 대통령 기록에 대한 접근을 막은 부시 대통령의 행위는 대통령기록물의 접근권 보장이라는 기록관리의 명분을 훼손한 것이다. 그러나 이러한 대통령기록관리와 정치의 상관관계는 오히려 대통령기록관리의 '약점'이 아니라 그 '특성'이라고 이해해야 한다. 주목해야 하는 것은 대통령에게 '전임 대통령 기록물에 대한 관심을 거두라'고 요구하는 것이 아니라, 국민의 알권리를 위해 '전임 대통령기록물에 대한 과도한 접근권 제한을 하지 말라'고 요구하는 것이다. 그것은 아카이브가 시작해야 하는 일이지만, 결국은 대통령기록을 활용한 권리를 갖는 모든 국민들의 일이다.

 

2) 무엇이 미국의 대통령기록관리를 지탱하고 있을까.

  • 미국의 대통령기록관리는 정치제도가 유사한 한국이 참고할만한 많은 장점을 갖고 있다. 한국은 대통령기록관리법 제정 이후 이후 여러 차례 열람된 지정기록물이 미국의 경우에는 긴 기간 동안 한 번도 전직 대통령의 의사에 반해 열람되지 않았다는 점, 여러 편향성 논란에도 불구하고 대통령도서관이 다양한 모습으로 유지되고 있다는 점 등은 미국의 대통령기록관리제도가 긴 시간 논란을 겪고 지금의 모습으로 성장한 만큼, 그 뿌리도 단단하다는 사실을 증명한다.
  • 한국 대통령기록물관리의 문제점을 거론할 때 빠지지 않는 것은 지정기록물 보호가 충분하지 못하다는 것이다. 지정기록물 보호 문제는 단순히 지정된 기록에 담긴 내용을 보호하지 못한다는 것에서 끝나지 않는다. 더 큰 문제는 대통령 기록물 생산자들에게 정치적으로 민감한 기록물 보호에 대한 신뢰를 제공하지 못한다는 것이다. 이는 필연적으로 중요 기록물의 멸실로 이어지게 된다. 미국의 경우와 한국의 사례를 기계적으로 비교할 수 없지만, 위에서 언급한 것처럼 미국이 대통령의 행정명령 권한을 이용해 국민의 접근권 과도하게 막아 비판을 받은 경우는 있지만, 대통령 지정기록물의 보호기간이 끝나기 전에 기록물을 생산한 대통령 뜻에 반해 기록물이 공개된 사례는 찾기 힘들다. 미국이 여러 문제점에도 불구하고 기록물을 생산한 대통령의 막강한 권한을 인정하는 것은 대통령기록물이 아예 생산되지 않는 폐해가 그 무엇보다 심각함을 사회적으로 공감하고 있기 때문일 것이다.
  • 저자는 미국에서 대통령도서관법과 대통령기록물법이 제정되기 전 대통령기록물이 어떻게 관리되었는지 설명하는데 꽤 많은 지면을 할애한다. 기록물을 전혀 남기지 않기 위해 노력한 대통령도 있었고, 퇴임 후 '믿을 만한' 사람에게 기록물을 맡긴 대통령도 있었다. 다양한 방법으로 기록물을 '처리'했지만 그들이 공통적으로 염려했던 것은 재임 시 생산된 기록물이 자신을 공격하는 정치적 무기로 사용되는 것이었다. 미국에서 대통령기록물법보다 대통령도서관법이 먼저 제정된 것은 이런 배경에서 이해해야 한다. 언뜻 생각해 보면 대통령기록관리제도가 만들어지기 전에 기록물을 보존하는 조직을 먼저 만든 것은 선후가 바뀐 듯해 보인다. 그러나 대통령기록을 생산하는 주체들의 '염려'를 이해한다면, 믿을 만한 사람이 자신의 기록물을 관리할 수 있도록 해주는 '대통령 도서관'의 존재는 오히려 조직이 아니라 제도로 이해해야 한다. 대통령도서관을 아카이브 건물이 아니라 대통령기록 생산기관에 대한 신뢰 보호 수단으로 이해한다면, 물리적의 형태의 도서관을 건립하지 않겠다고 선언한 오바마 대통령의 디지털 아카이브도 큰 틀에서 대통령도서관의 한 형태로 이해할 수 있다. 이러한 신뢰보호제도가 강력하게 유지되기 때문에 많은 논란에도 불구하고 미국의 대통령기록물관리는 지금의 모습으로 유지될 수 있었다. 개별적 관리로 보장되는 신뢰 보호가 불가능한 한국의 대통령기록관리에서 과연 미국과 같은 선순환이 유지될지 묻지 않을 수 없다. (저자가 트럼프 전 대통령을 강하게 비판하는 이유는 이러한 미국 대통령기록관리의 선순환을 파괴한다고 생각하기 때문이다.)
💡참고사항 : 지정기록물이란?  대통령기록물법 제17조(대통령지정기록물의 보호)가 규정하고 있는 '대통령지정기록물'은 기록물의 보호에 관한 여러 규정 중 하나다. 공공기록물법은 제35조(기록물의 공개 여부 분류)에서 기록물의 공개여부에 관한 규정을 두어 기록물관리기관이 기록물의 공개여부를 설정하여 관리할 수 있도록 하고 있다. 보안업무규정은 제2장(비밀보호)에서 비밀의 등급, 해제 등을 규정하고 있다. 이들 모두 기록물의 공개 여부를 국가기관이 정확히 판단하고, 관리하기 위해 운영되고 있는 규정이다. 이렇게 본다면 대통령기록물의 강력한 비공개를 규정하고 있는 대통령지정기록물도 동일한 목적을 갖고 있는 것으로 볼 수 있다. 그러나 다른 규정과 대통령지정기록물제도의 근본적인 차이점은 비공개 기록물에 대한 해제 권한을 오직 기록물을 생산한 대통령(대리인 포함)만이 갖고 있다는 것이다. 다른 규정들은 기록물의 생산자를 기록물 공개여부 판단의 주체로 보지 않는다. 공공기록물법에서 판단의 주체는 현재 해당업무의 담당자이거나 기록관, 영구기록물관리기관 등 기록물관리기관이다. 그러나 대통령기록물법은 지정기록물 해제 기간 도래 전 해제의 권한을 이미 대통령 신분이 아닌 전직 대통령(제18조의2 전직 대통령에 의한 대통령지정기록물 지정 해제 요구)으로 명확히 규정하고 있다. 이러한 규정은 대통령지정기록물 제도의 핵심이 해당 기록물 내용의 보호가 아닌, 기록물의 생산하는 주체인 대통령에게 기록물 보호에 대한 신뢰를 주는 것이라는 사실을 말해 준다.

 

3) '제도'는 모든 것을 해결해 주는가

  • 저자는 대통령기록물법을 비판하는 사람들에 대해 언급한다. 그들은 '대통령기록물법이 특별검사의 끝없는 수사와 정치적 스캔들에 기여'한다고 비판한다. 또 지미 카터(Jimmy Carter, 미국 제39대 대통령, 1977~1981)와 빌 클린턴(William J. Clinton, 미국 제42대 대통령, 1993~2001) 고문으로 일한 로이드 커틀러(Lloyd Cutler)는 '이제 모든 의회 위원회는 태양 아래 모든 기록을 요구한다.”라고 말했다. 그는 '이러한 문제 때문에 많은 사람들이 업무상의 기록을 남기는 것을 꺼려하고 있다'라고 말한다. 즉 '역사 연구를 돕기 위한 목적으로 보존된 기록은 오히려 검사의 탄약이 되어 문서를 피하거나 문서를 파괴하기까지 하는 분위기를 조성했다.'라고 말한다.
  • 과연 한국의 대통령기록이 '검사의 탄약'이 되고 있는지, '역사의 보고'로 활용되고 있는지 판단하는 것은 어렵지 않다. 최초로 대통령기록물법에 의해 기록물을 이관한 16대 노무현 전 대통령은 전직대통령 열람권 보장, 대화록 초안의 삭제 등 기록물과 관련된 일로 고초를 겪었다. 지정기록물은 열람이 쉽지 않을 것이라는 제정 당시의 예상과는 달리 2007년 대통령기록물법 제정 이후 얼마 지나지 않아 국회에 의해 열람되었다. 이후 고등검찰청의 영장에 의한 지정기록물 열람은 최근 세월호 사건 수사를 위한 열람까지 그 사례가 매우 많다.
  • 대통령 도서관을 통한 개별적 기록물관리제도와 대통령기록물의 보호라는 사회적 합의를 유지하고 있는 미국의 경우와 비교해 이미 여러 차례 대통령 기록물을 보호하지 못한 한국을 비교해 볼 때, 대통령기록관리법이라는 제도만으로 대통령기록물이 신뢰에 기반해 생산되고, 이관되어 '역사의 보고'로 활용될 것이라고 믿는 것은 너무 순진한 생각이 아닐까.

 

[Will Trump Burn the Evidence? '트럼프는 증거를 없애버릴 것인가' (November 16, 2020) 번역본]

Will Trump Burn the Evidence? (November 16, 2020) - WorkFlowy

https://workflowy.com/s/will-trump-burn-the/zZmiwovpM8V0eXF8

 

Will Trump Burn the Evidence? (November 16, 2020) - WorkFlowy

 

workflowy.com

 

 

[참고자료]

1) guidance on presidential records

  • NARA의 대통령기록관리 실무 메뉴얼

https://www.archives.gov/files/guidance-on-presidential-records-from-the-national-archives-and-records-administration-2020.pdf

 

2) Archivist's Statement

  • 미국 대통령기록물법 입법 당시 NARA가 제출한 의회 등에 제출한 의견서로 대통령기록물법의 필요성, 공개관련 사항, 대통령기록에 대한 특별 접근 등의 내용을 담고 있다.

https://www.archives.gov/presidential-libraries/laws/access/pra-1978.html

 

Archivist's Statement

to theSubcommittee on Government Efficiency, Financial Management, and Intergovernmental Relations of the Committee on Government ReformHouse of RepresentativesCongress of the United States On the Implementation and Effectiveness of the Presidential Record

www.archives.gov

 

3) Executive Order 12667--Presidential Records

    • 레이건 대통령의 행정명령 12,667

https://fas.org/irp/offdocs/eo/eo-12667.html

 

Executive Order 12472--Assignment of national security and emergency preparedness telecommunications functions

Executive Order 12667--Presidential Records Source: The provisions of Executive Order 12667 of Jan. 18, 1989, appear at 54 FR 3403. By virtue of the authority vested in me as President by the Constitution and laws of the United States of America, and in or

fas.org

 

4) Opening the Reagan Records

  • 레이건 대통령 기록물의 공개와 관련된 그간의 경과 및 열람 방법 등을 안내하고 있는 NARA 페이지

https://www.archives.gov/presidential-libraries/laws/access/reagan.html

 

Opening the Reagan Records

John W. Carlin Archivist of the United States August 2001 The White House records of the Office of the President of the United States represent some of the highest-level records that we receive, preserve, and make available to the public at the National Ar

www.archives.gov

 

5) 레이건 대통령의법률 고문이 부시 대통령 당시 NARA에 보낸 서신들

https://fas.org/sgp/news/2001/09/presrecs.html

 

White House Blocks Release of Reagan-Era Presidential Records

THE WHITE HOUSE Washington, DC March 23, 2001 Mr. John W. Carlin Archivist of the United States National Archives and Records Administration 8601 Adelphi Road College Park, MD 20740 Dear Mr. Carlin: Section 2(b) of Executive Order 12667, issued by former P

fas.org

 

6) EXECUTIVE ORDER 13233 - FURTHER IMPLEMENTATION OF THE PRESIDENTIAL RECORDS ACT

  • 부시대통령 행정명령 13,233

https://fas.org/sgp/news/2001/11/eo-pra.html

 

Executive Order 13233 on Presidential Records

(i) If under the standard set forth in section 4 below, the incumbent President concurs in the former President's decision to request withholding of records as privileged, the incumbent President shall so inform the former President and the Archivist. The

fas.org

 

7) H.R.35 - Presidential Records Act Amendments of 2009

  • 부시대통령 행정명령 13,233을 무력화시키기 위한 미 의회의 대통령기록물법 개정안

https://www.congress.gov/bill/111th-congress/house-bill/35

 

H.R.35 - 111th Congress (2009-2010): Presidential Records Act Amendments of 2009

Summary of H.R.35 - 111th Congress (2009-2010): Presidential Records Act Amendments of 2009

www.congress.gov

 

8) Call to Action on Executive Order 13233

  • 부시대통령 행정명령 13,233에 대한 SAA의 대응 관련 정보를 모아두고 있다.

https://web.archive.org/web/20170226060549/http://www.archivists.org/news/actnow.asp

 

SAA: Call to Action on Executive Order 13233

Call to Action on Executive Order 13233 A Message from President Steve Hensen On behalf of the Council and Executive Committee of the Society of American Archivists, I want to urge all archivists, whether SAA members or not, to communicate to their represe

web.archive.org

 

9) The Imperial Presidency Strikes Back: Executive Order 13,233, the National Archives, and the Capture of Presidential History

  • 부시 대통령의 행정명령 12,233에 대한 비판을 담은 논문. 저자는 행정명령 13,233이 의회, NARA 및 국민을 희생시키면서 대통령 권한 확대를 허용할 수 없다고 주장한다.

https://www.nyulawreview.org/issues/volume-79-number-4/the-imperial-presidency-strikes-back-executive-order-13233-the-national-archives-and-the-capture-of-presidential-history/

 

The Imperial Presidency Strikes Back: Executive Order 13,233, the National Archives, and the Capture of Presidential History - N

In November 2001, after delaying the release of President Reagan’s presidential papers, President Bush issued Executive Order 13,233, which limits the ability of the public to access presidential documents by giving the sitting president and former pr

www.nyulawreview.org

 

10) Executive Order 13489 -- Presidential Records

  • 부시대통령 행정명령13,233을 무력화 시키기 위한 오바마대통령 행정명령13,489

https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/presidential-records

 

Executive Order 13489 -- Presidential Records

Executive Order -- Presidential Records

obamawhitehouse.archives.gov

  • 오바마대통령 행정명령 13,489에 대한 National Coalition for History (NCH)의 보도자료

https://historycoalition.org/2009/01/21/president-obama-revokes-bush-presidential-records-executive-order/

 

President Obama Revokes Bush Presidential Records Executive Order (updated Jan. 26) – National Coalition For History

On January 21, in one of his first official acts, President Barack Obama revoked the Bush administration’s Executive Order 13233 that severely limited access by the public to presidential records. Click here to see a copy of President Obama’s new Execu

historycoalition.org

 




Posted by 한국기록전문가협회

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