[기록관리단체협의회 입장문] 「공공기록물 관리에 관한 법률 시행령」 및 「시행규칙」일부개정령안에 대한 기록관리단체협의회의 입장

[기록관리단체협의회 입장문]

 

 

「공공기록물 관리에 관한 법률 시행령」 및 「시행규칙」

일부개정령안에 대한 기록관리단체협의회의 입장

 

– 현장 연구직을 비롯한 기록공동체의 참여 없는 졸속 개정은 전면 재검토되어야 한다 –

 

행정안전부가 2025년 10월 16일 입법예고한 「공공기록물 관리에 관한 법률 시행령」 및 「시행규칙」 일부개정령안(이하 “개정안”)은, 국가기록관리 체계 전반에 중대한 변화를 가져올 내용을 포함하고 있음에도 불구하고, 전국 기록관리현장의 기록연구직과 학계 및 전문가단체 등과의 논의없이 추진되었다. 기록은 단순한 행정자료가 아니라, 민주적 통제와 책임성, 그리고 시민의 알 권리를 보장하는 공적 인프라다. 따라서 기록관리 법령의 개정은 행정 편의만으로 결정할 수 있는 사안이 아니다. 국가기록관리체계를 운영하는 기록관리현장 기록연구직의 전문성을 기반으로 한 실현가능성 검토, 학계 및 전문가단체와의 토론 등을 통하여 미래지향적이고 장기적 관점과 국민의 입장에서 추진되어야 한다.

 

기록관리단체협의회는 11월 6일까지의 기관의견 조회, 11월 24일까지의 의견제출 기한에 맞추어 긴급하게 개정안을 검토하여 개정안의 조문 순서로 검토결과를 밝힌다. 우리 협의회의 종합 의견은 개정 반대이며 원점 재검토를 요구한다.

 

 

1. 용어 변경과 정의 조항 개편은 전문적 합의를 깨고 현장의 혼란을 확대한다.

 

개정안 제2조는 기록관리 용어 정의를 일부 변경·신설하고 있으나, 이 과정에서 현장의 핵심 문제 해결 없이 형식만 바꾸고 있다. 기존에 논란이었던 단위과제-단위과제카드의 다대일(N:1) 구조 문제는 “그 구조 없이는 실무 수행이 불가능하다”는 현장 지적 때문에 과거에 예외적으로 받아들여졌던 것임에도, 이번 개정안은 그 한계를 실질적으로 해결했다는 근거를 제시하지 못하고 있다. 현장의 운영 불가능성은 여전히 해소되지 않았는데 법령상 정의만 바뀐다면 이는 실무를 더욱 어렵게 만들 뿐이다.

또한 ‘장기보존패키지’ 개념을 ‘표준보존패키지’ 등으로 바꾸려는 시도는 기록관리 체계에서 확립되어 온 의미 구분 자체를 훼손한다. 장기보존 체계는 장기간의 기술적 진본성 확보, 무결성 유지, 형식 유지와 직결된 영역이다. 용어를 행정 편의적으로 바꾸는 것은 체계의 근간을 흔드는 일이다. 현재 기관들의 시스템 기능 수준과 인력 규모를 고려한다면 개정안에 따른 이관시기 내에 변환 업무 처리가 불가능하다. 시스템 기능개선, 인력 증원 등의 대안을 마련한 후 개정을 추진해야 한다.

 

 

2. 기록관리 체계 전반을 바꾸는 구조 개정이 법률의 위임과 현장의 현실을 벗어나 있다.

 

제3조 공공기관의 범위 개정안은 ‘공공기관 지정 후 5년이 지나지 않은 기관’을 사실상 제도 밖에 머물게 할 수 있는 여지를 만들고 있다. 이는 그 기관이 일정 기간 동안 「공공기록물관리법」의 적용을 회피하거나 느슨하게 받을 수 있다는 해석 가능성을 열어 놓는다. 나아가 “5년 연속 지정”이라는 기준은 「공공기록물법」에도, 「공공기관의 운영에 관한 법률」, 「정보공개법」 등에도 존재하지 않는 새로운 요건이다. 시행령이 법률에 없는 제한 요건을 창설하는 것은 사실상 부당하다.

 

제10조 기록관의 설치 개정안은 오히려 기록관리 책임 공백을 만든다. 현행 제2항은 기록관 설치 대상이 아닌 공공기관도 “공공기관의 장이 지정한 부서가 기록관 업무를 수행한다”고 하여 최소한의 책임부서를 명시한다. 그러나 개정안 제2항은 ‘설치 대상이지만 생산량 등으로 면제된 기관’에 대한 언급만 남기고, 애초에 기록관 설치 대상이 아닌 공공기관 전체에 대한 명시적 책임 부서 지정 규정을 사실상 삭제하고 있다. 이대로라면 적지 않은 공공기관에서 기록관리 전담부서 지정 의무가 사라진 것처럼 읽힐 수 있다. 이는 기록관리 책임구조를 약화시키므로 별도 항으로 “기록관 설치 대상이 아닌 공공기관은 기관장이 지정한 부서가 기록관 업무를 수행한다”는 현행 취지를 반드시 유지해야 한다.

 

제10조 제6항 및 신설 제11조의2 기록물의 위탁관리 등은 더욱 심각하다. 제10조 제6항은 영구기록물관리기관이 자체 보존시설을 설치하고 이를 산하 공공기관 기록관과 공동 이용하는 구조를 상정한다. 동시에 신설 제11조의2는 생산기관(산하 공공기관 포함)의 기록을 영구기록물관리기관이 ‘위탁’ 방식으로 맡아 보존하도록 하는 근거를 만들려 한다. 그러나 「공공기록물법」의 체계는 ‘기록은 생산기관이 1차적으로 관리하고, 이관을 통해 영구기록물관리기관으로 관할권을 이전하는 방식’으로 명확한 책임 구조를 전제로 한다. 위탁은 소유권을 생산기관에 둔 채 물리적 관리만 맡기는 예외적 형태이며, 이 예외는 현재 법률상 국가지정기록물, 영구기록물관리기관을 둘 수 없는 헌법기관생산기록물 등 매우 한정적으로만 허용되고 있다. 법률상 근거가 제한적인 위탁을 시행령 단계에서 일반화하는 것은 법률에 위반되며, 위탁기간, 책임 소재, 훼손·분실 시의 법적 책임 등 핵심 요소도 이 조항은 제시하지 못한다. 위탁보존이 실제로 긴급히 요구되는 것은 (1) 현재 위험에 놓인 기록의 즉각적 물리적 구난과 (2) 해당 기관의 장기적 기록관리 역량 지원이다. 위탁 일반화를 위한 포괄 규정은 그 긴급과제의 정밀한 해법이 아니다. 오히려 이 조항은 영구기록물관리기관이 서고 물량을 실적으로 축적하는 식의, 기록관리 책임의 중앙집중화를 정당화할 위험이 있다.

 

 

3. 생산·평가·폐기 등 기록관리 전 과정에 대한 국가기록관리위원회 보고 의무 확대는, 위원회를 ‘집행기관’으로 오용한다.

 

제42조 기록물 생산현황 통보 개정안은 생산현황 자료를 일괄적으로 국가기록관리위원회까지 보고하는 구조를 상정한다. 그러나 생산현황 통보가 실제로 수집·이관·관리 정책에 어떻게 활용되었는지에 대한 실증적 근거는 그간 제시된 적이 없다. 즉, 행위의 실효성 자체가 불분명하다. 영구기록물관리기관은 관할 기록관의 특성과 여건에 맞춘 지표·서식을 자율적으로 확보하고 분석할 수 있어야 한다. 중앙기관의 일률적 서식만 강제하고 이를 위원회 보고용으로 상향식 수집하는 것은 현장 부담만 늘리고, 실질적 개선으로 이어지지 않는다. 중앙부처의 경우 이미 RAMP 등 시스템 도입으로 생산현황 파악이 가능해졌음에도 불구하고, 추가로 통보 서식을 맞춰 제출하도록 하는 것은 행정적 중복이다.

 

제43조 기록관 및 특수기록관의 소관 기록물 평가 및 폐기 개정안은 전자기록 원본의 폐기와 보존매체만의 존치를 전제로 하지만, 근본적인 전제인 진본성 확보 기준과 디지털 전환된 기록의 ‘원본성’ 인정 기준이 법령상 구체화되어 있지 않은 상태다. 「형사소송법」 등 최근의 제도 변화로 전자문서의 법적 효력이 확대되는 것은 사실이나, 그렇기 때문에 더욱 세밀한 기준과 절차가 먼저 마련되어야 한다. 원본 폐기는 기록관리 체계 전체의 신뢰와 직결되는 사안이다. 현행 개정안처럼 불명확한 상태에서 ‘폐기 가능’만을 먼저 열어주는 것은 받아들일 수 없으며, 선행 연구·기준 정립 후에야 논의할 수 있다.

 

신설한 제74조의4 기록물 활용실적 관리 등은 국가기록관리위원회에 생산, 이용, 보존, 시설 상태, 소재불명 기록물 처리 결과까지 포괄적으로 보고하게 하고, 사실상 위원회가 현장의 미시적 운영을 직접 관리·감독하는 위치로 올라서게 만든다. 그러나 국가기록관리위원회는 법률상 행정안전부 소속의 ‘정책 심의·자문 기구’이며, 사무지원 역시 간사 1인 수준이다. 반면에 도서관 정책을 심의하는 국가도서관위원회는 대통령 소속의 종합정책기구로, 여러 부처 장관이 당연직으로 참여하고 별도의 사무국까지 법에 명시되어 있다. 그럼에도 국가도서관위원회조차 개별 도서관의 장서 정리나 폐기 승인까지 관여하지 않는다. 이번 개정안은 국가기록관리위원회에 사실상 집행·관리 기능을 몰아주면서도 그에 상응하는 조직적 책임과 집행능력은 부여하지 않는다. 이는 위원회라는 정책심의기구의 본질을 훼손하며, 동시에 중앙기록물관리기관(국가기록원)이 져야 할 집행책임을 외부 합의기구로 분산·전가하는 결과를 낳기에 일련의 조항은 전면 재검토되어야 한다.

 

 

4. 국가기록관리위원회 산하 전문위원회·특별위원회의 구성 방식은 독립성과 객관성을 약화시킨다.

 

개정안은 전문위원회 구성에 국가기록관리위원회 위원을 ‘골고루’ 넣고, 국가기록원 소속 공무원까지 전문위원으로 위촉할 수 있도록 하여 사실상 전문위원회의 독립적 심의 기능을 약화시키는 구조를 도입하고 있다. 전문위원회는 원칙적으로 외부 전문가의 전문 의견을 심의 형식으로 반영하는 장치여야 한다. 그런데 국가기록관리위원회의 영향력이 그대로 하위 전문위원회에 투영되고, 심지어 국가기록원 소속 공무원이 ‘심의 당사자이자 심의자’가 되는 구조가 되면, 전문위원회는 독립적 자문·심의 기구가 아니라 행정조직의 내부 승인절차로 축소된다. 이러한 구성은 국가기록관리위원회가 전문위원회를 통제 가능한 하위 회의체로 두려는 의도로 읽힐 수 있으며, 공정성과 신뢰성을 심각하게 손상시킨다.

 

 

5. 기록관리표 개편과 보존기간 체계 변경은 단순한 기술적 조정이 아니라 국가 기록관리 패러다임의 변경이다.

 

제25조 개정안은 기록관리기준표의 명칭·항목 등을 일부 변경하는 수준처럼 보이나, 실제로는 기록관리의 기본 통제도구를 바꾸는 일이다. 기록관리기준표는 단일 문서가 아니라, 업무분류체계(business classification schemes)와 처분지침(disposition authorities) 등으로 분화·정교화하는 방향이 이미 국내외 연구에서 축적되어 왔고, 이는 KS X ISO 15489-1:2016 등 국제표준에서도 제시되어 온 방향이다. 이런 문제는 용어를 바꾸는 방식으로 끝낼 수 있는 영역이 아니다. 종합 현황 분석, 대안·이행계획 도출, 현장 전문가 및 학계와의 숙의가 선행되어야 하며, 그 후에야 법령 개정을 논의할 수 있다.

 

제26조 개정안은 보존기간 체계를 크게 흔든다. 한시기록물 최장 보존기간을 30년에서 20년으로 단축하고, ‘준영구’와 ‘1년’ 같은 보존기간 범주를 폐지·조정하며, 일정 기준 이상(30년 이상) 보존되는 비전자 기록물은 전자화 의무를 전제로 하는 방향이 제시되고 있다. 이는 ‘30년 보존 후 영구기록물관리기관 이관’이라는 한국 고유의 운영 경험, “비공개 기록물은 생산연도 종료 후 30년이 지나면 공개를 원칙으로 한다”는 현행 「공공기록물법」 제35조 제3항의 구조, 그리고 업무참조를 10년 단위로 전제해 온 기록관과 영구기록물관리기관 간 역할 분담 등, 국가 기록관리 체계의 핵심을 직접적으로 건드린다. 그럼에도 이번 개정안은 왜 ‘30년’을 ‘20년’으로 단축해야 하는지, 그로 인해 공개 기준과 이관 기준, 참조 서비스 체계까지 어떻게 함께 바꿀 것인지에 관한 분석과 근거를 제시하지 못하고 있다. 단순히 “문제된 보존기간 항목을 없애자, 줄이자”는 식의 접근은 기록관리 실무의 복잡성을 무시한 행정 최소화 논리일 뿐이다. 우리는 보존기간 체계 개편이 전체 기록관리 생태계의 구조를 재설계하는 문제임을 강조하며, 충분한 현황 분석·영향평가·전문가 숙의 없이 추진되는 현행 개정안 방식에 반대한다.

 

 

6. 조기 이관 및 ‘이관에 상응하는 조치’와 같은 불명확한 제도 도입은 법적 안정성을 해친다.

 

개정안 제32조는 ‘이관’과 유사하나 동일하지 않은 조치를 도입하려 한다. 하지만 ‘이관에 상응하는 조치’라는 표현은 법적 효과가 무엇인지 명확하지 않다. 만약 이를 근거로 관할권은 여전히 생산기관에 남겨 둔 채, 관계 기관 간 공동 활용·열람을 허용하려는 것이라면 이는 사실상 법률상 근거 없는 새로운 열람권·접근권 제도를 시행령 차원에서 신설하는 것이다. 이처럼 핵심 권한 관계를 불투명하게 만드는 조항은 법률상 근거가 마련되기 전에는 도입되어서는 안 된다.

 

 

7. ‘이용불가 기록물’ ‘소재불명 기록물’ 제도화는 책임을 왜곡하고, 형사책임조차 행정절차화할 위험이 있다.

 

‘이용불가 기록물’을 영구기록물관리기관의 장이 판단하도록 한 개정안 제44조는, 무엇이 이용불가인지, 어떤 복원 노력과 검증 절차를 거쳐 그런 결론에 이르는지, 그리고 그 결정에 따른 책임은 누구에게 귀속되는지 명확하지 않다. 기록 접근권은 민주적 책임성과 직결되는 만큼, 그 판단 기준은 불명확한 임의적 재량이 아닌 공개 가능한 기준이어야 한다.

 

제44조의 2‘소재불명 기록물’에 관한 조항은 더욱 심각하다. 기록물의 은닉·중과실에 따른 멸실은 상위법인 「공공기록물법」에서 이미 형사처벌 대상(3년 이하 징역 또는 벌금 등)으로 규정돼 있다. 그럼에도 시행령은 이를 행정절차(위원회 보고 등)로 전환하여 사실상 사건을 “보고사항”으로 처리할 수 있는 길을 열고 있다. 하위법령이 상위법의 형사책임 구조를 무력화하는 것은 법률 우위 원칙과 충돌하며, 결과적으로 기록의 유출·훼손을 ‘행정 관리 항목’ 정도로 취급하게 만들 위험이 있다. 또한 이 구조는 소재불명의 모든 책임을 사실상 생산기관과 기록관에 전가한다. 처리과에 대한 실질적 통제 권한도 부족한 기록관에게만 책임을 묻는 방식은 현실을 외면한 규제이며, 국가기록원 스스로의 구조적 책임을 방기하는 결과가 된다.

 

 

우리는 이번 시행령과 시행규칙 개정안이 국가기록관리 근간을 전방위적으로 바꾸려 하면서도, 기록관리의 원칙을 저버리고 행정편의만을 쫒고 있으며, 정작 개정 추진에 수반되어야 할 법률적 정합성 검토, 현장 인력·시스템 인프라 평가, 예산지원 계획, 책임 구조 분석, 장기적 영향평가, 그리고 기록관리 전문직 및 공동체와의 숙의가 부재하다는 점을 확인하였다.

 

이에 기록관리단체협의회는 다음과 같이 요구한다.

 

첫째, 이번 시행령 및 시행규칙 개정안은 파급의 범위와 영향이 심대함에도 불구하고 국가기록원이 일방적으로 추진해왔다. 국가기록원은 즉각 개정 절차를 중단하고 기록관리현장을 비롯한 기록공동체가 폭넓게 참여하는 공개적인 재검토 절차를 즉시 개시해야 한다.

 

둘째, 용어 변경, 보존기간 단축, 위탁관리 및 조기 이관 등 기록관리의 구조를 바꾸는 조항조차도 현황분석 결과에 근거한 상세한 개정 이유와 근거를 제시하지 않고 한두줄짜리 형식적 '조문별 제·개정이유서'만 첨부하고 있다. 국가기록원은 제대로 된 개정이유를 문서로 제시하고 사전 영향평가와 책임·권한 분석을 문서화하여 공개해야 한다.

 

셋째, 공공기록물법에서 위임하지 않은 집행·감독적 권한을 국가기록관리위원회에 부여하려는 시도를 국가기록원은 즉각 중지해야 한다.

 

넷째, 공공기록물법에서 규정한 기록물관리기관의 역할과 책임의 범위를 위배하여 기록관은 축소하고 영구기록물관리기관은 자의적으로 재조정하려는 시도를 즉각 중지해야 하며, 중앙기록물관리기관의 물량 중심 성과주의 추진과 책임전가를 시행령으로 제도화하려는 시도를 즉각 중지해야 한다.

 

다섯째, 기록에 대한 접근권의 유지, 기록의 진본성 유지 등 기록관리의 기본가치가 행정편의보다 우선한다는 원칙을 국가기록원은 재확인하고 시행령 개정을 즉각 중단하고 원점 재검토해야 한다.

 

 

또한 기록관리단체협의회는 모든 기록인들에게 기관, 단체, 개인 등 여러 차원에서 기관의견조회 회신 또는 입법예고 의견제출 등 다양한 방법을 통하여 적극적으로 입장을 제시해줄 것을 제안한다.

 

기록은 정부의 것이 아니라 사회의 것이며, 오늘의 시민과 내일의 시민 모두의 권리이다. 기록관리 제도는 행정기관의 편의를 위해 현장을 희생시키는 방식으로 개편되어서는 안 된다. 우리는 행정안전부와 국가기록원에 요구한다. 이번 개정안은 현장의 동의 없이 밀어붙일 사안이 아니다. 시행령과 시행규칙의 개정은 기록관리현장과 기록공동체와 함께, 원점에서 전면 재검토되어야 한다.

 

 

 

2025년 10월 31일

 

기록관리단체협의회

(사)한국국가기록연구원

한국기록학회

한국기록관리학회

투명사회를 위한 정보공개센터

(사)한국기록전문가협회

문화융복합아카이빙연구소

한국 기록과 정보·문화학회

 

공공기록물관리에관한법률 시행령 및 시행규칙 일부개정령안에 대한 기록관리단체협의회의 입장_20251031.pdf

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